‘กับดักหนี้’ ของลาว เลี่ยงหนีวิกฤตได้อย่างไร

คอลัมน์ : ชีพจรเศรษฐกิจโลก
ผู้เขียน : ไพรัตน์ พงศ์พานิชย์

โมเดลการพัฒนาที่เป็นรูปแบบเฉพาะของสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว สร้างขึ้นบนพื้นฐานของการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศกับทรัพยากรธรรมชาติที่ลาวมี นี่คือโมเดลที่ช่วยให้เศรษฐกิจลาวขยายตัว แต่ในเวลาเดียวกันก็สร้างภาระหนี้สินให้กับประเทศอย่างมีนัยสำคัญ ควบคู่ไปกับการเสื่อมทรามของสภาวะแวดล้อมและกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของชาวลาวอย่างยิ่ง

ผลก็คือรัฐบาลลาวพยายามลดความเสี่ยงจาก “วิกฤตหนี้” เหล่านี้ในแบบฉบับของตัวเอง โดยหันมามุ่งเน้นการพึ่งพาตัวเองและสร้างความหลากหลายขึ้นในแง่ของการแสวงหาหุ้นส่วนเศรษฐกิจของประเทศ

ลาวใช้โมเดลเศรษฐกิจแบบนี้มาตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2000 โดยอาศัยทรัพยากรธรรมชาติเป็นเครื่องมือในการดึงดูดการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ เริ่มจากสโลแกนมุ่งหน้าไปสู่การเป็น “แบตเตอรี่แห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้” ก่อนที่จะขยายเป็น “การเปลี่ยนที่ดินให้เป็นทุน” และจากดินแดนที่ปราศจากทางออกทะเล ไปสู่การเป็นดินแดนแห่งการเชื่อมต่อทางบก ด้วยโปรเจ็กต์ขนาดใหญ่นับสิบโครงการ ที่ได้รับการสนับสนุนการเงินภายใต้การร่วมทุนระหว่างรัฐและเอกชนที่สลับซับซ้อน

โดยเฉพาะอย่างยิ่งโครงการด้านพลังงานและโครงสร้างพื้นฐาน การส่งทรัพยากรเป็นสินค้าออกส่งผลให้ชนบทเริ่มมีการพัฒนา และลดระดับความยากจนของประชากรลง แต่ต้นทุนก็มหาศาลไม่น้อยเช่นเดียวกัน

เมื่อถึงปี 2019 ลาวสะสมหนี้ที่อยู่ในรูปของเงินกู้จากจีนราว 5,250 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เพื่อนำเงินมาใช้สนับสนุนโปรเจ็กต์เหล่านั้น รวมทั้งโครงการรถไฟความเร็วสูง ลาว-จีน และโครงการสร้างเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำขนาดยักษ์ที่เรียกกันว่าเขื่อนน้ำอู ส่งผลให้หนี้ภาครัฐหรือที่รัฐค้ำประกันของลาวพุ่งขึ้นสู่ระดับสูงสุด 115.7 % ของจีดีพี ในปี 2022 ก่อนที่จะลดลงมาอยู่ที่ราวๆ 94% เมื่อสิ้นปี 2024 เงินที่กู้มาเพื่อสนับสนุนโครงการสาธารณูปโภคพื้นฐานส่วนใหญ่ไหลกลับไปยังจีน ผ่านบริษัทก่อสร้าง ขณะที่ความเสี่ยงในการชำระหนี้ตกอยู่กับรัฐบาลลาว โดยที่รัฐวิสาหกิจของลาวตกอยู่ในสภาพหนี้สินติดตัวมหาศาล โดยเฉพาะการไฟฟ้าแห่งลาว ที่กลายเป็นที่มาของความไร้เสถียรภาพของเศรษฐกิจ

การที่ลาวมีทุนสำรองเงินตราต่างประเทศอยู่ต่ำมาก ส่งผลให้กระทรวงการคลังของลาวเปราะบางต่อวิกฤตจากภายนอกมากเป็นพิเศษ เห็นได้ชัดเมื่อเกิดวิกฤตโควิด-19 และกระแสเงินไหลเวียนจากภายนอกเริ่มสะดุด เพื่อหลีกเลี่ยงการผิดนัดชำระหนี้ลาวหันไปพึ่งพา “เงินหยวน” มากยิ่งขึ้น โดยการจัดทำไลน์ออฟเครดิตเพื่อสว็อปเงินตราจากจีนเป็นการเฉพาะ

แม้ว่าในสภาพความเป็นจริงอัตราเงินเฟ้อของลาวลดต่ำลงจาก 41% ในเดือนกุมภาพันธ์ 2023 ลงมาเหลือตัวเลขหลักเดียว ขณะที่คาดว่าเศรษฐกิจจะขยายตัว3.7-4.5% นับตั้งแต่ปี 2023 ความเสี่ยงของลาวก็ยังคงสูงยิ่ง ยอดหนี้รวมพุ่งเป็น 560,000 ล้านดอลลาร์ในปี 2025 เงินชำระหนี้ดอกเบี้ยนับตั้งแต่ปี 2020 รวมสูงถึง 3,230 ล้านดอลลาร์ หรือราว 19% ของจีดีพีลาวในปี 2025

นโยบายของลาวส่งผลให้สภาพแวดล้อมเสื่อมทรามลงอย่างรวดเร็ว โครงการเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำทำให้ลำน้ำทั้งในลาวและลำน้ำโขงสายหลักเสื่อมทรามลง ภาวะเงินเฟ้อส่งผลให้เกิดการทำลายป่าไม้มากขึ้นตามลำดับ เมื่อประชาชนพากันเพาะปลูกพืชที่สร้างรายได้เป็นหลัก พร้อม ๆ กับที่การทำเหมืองทองและเหมืองแร่หายากกระจายตัวออกสู่พื้นที่ต่างจังหวัด กลายเป็นปัจจัยเสี่ยงสำคัญต่อระบบนิเวศของลำน้ำโขงและชุมชนโดยรอบ และถึงแม้ว่าจะมีโครงการพัฒนาพลังงานทางเลือกที่นำกลับมาใช้ใหม่ได้มากขึ้น ลาวก็ยังหันหน้าเข้าหาโรงไฟฟ้าพลังถ่านหินเพื่อรองรับการขยายตัวของเศรษฐกิจพร้อมกันไปด้วย

สภาพความเสี่ยงที่เกิดขึ้นเป็นผลมาจากสิ่งที่นักวิชาการบางคนเรียกว่า ระบบเศรษฐกิจการเมืองที่ใช้ระบบการตลาดแบบสังคมนิยม ภายใต้กรอบคิดดังกล่าวนี้พรรคประชาชนปฏิวัติลาว (LPRP) กำกับภาคเศรษฐกิจให้ดำเนินการไปตามยุทธศาสตร์เศรษฐกิจของประเทศเพื่อการพัฒนา โดยอาศัยเงินลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ

สิ่งที่ขาดหายไปก็คือ “ทุนภายในประเทศ” ทรัพยากรธรรมชาติของลาวทำหน้าที่เป็นเหมือน “ทรัพยากรของระบอบการปกครอง” เปลี่ยนความมั่งคั่งโดยธรรมชาติให้เป็นขีดความสามารถของรัฐและการดำรงอยู่ในทางการเมือง

ถึงแม้รัฐลาวจะเชื้อเชิญผู้บริจาคเงินนานาชาติเข้ามาและทดลองริเริ่มโครงการที่ยั่งยืน ผลโดยรวมก็ไม่มีการเปลี่ยนแปลง ก่อให้เกิดการทำลายสิ่งแวดล้อม และช่วยให้การจัดการของทางภาครัฐที่ยังคลุมเครือดำรงอยู่ต่อไป และภายใต้บริบทแวดล้อมนี่เองที่ทางการลาวพยายามหลีกเลี่ยงลดความเสี่ยงลง

นับตั้งแต่แรกเริ่มลาวพึ่งพาเงินทุนจากจีนเป็นหลักแต่ปลายปี 2024 เริ่มส่งเสริมแนวคิด “เศรษฐกิจที่พึ่งพาตัวเอง”ควบคู่ไปกับสร้างเป้าหมายในทางสังคมนิยม วิธีการนี้ได้รับการสถาปนาอย่างเป็นทางการในการประชุมใหญ่พรรคคอมมิวนิสต์ลาวเมื่อเดือนม.ค.2026 และหลายเดือนหลังจากนั้นก็เริ่มแสวงหาหนทางลดหนี้สิน เสริมสร้างการพึ่งพาอธิปไตยของตนเอง และปรับปรุงความโปร่งใส รวมทั้งสภาพแวดล้อมในการทำธุรกิจ แนวคิดว่าด้วยเศรษฐกิจพึ่งพาตัวเองของลาวตั้งเป้าหมายไว้ว่า จะทำให้เศรษฐกิจขยายตัวระดับ 6% ต่อปีถูกกำหนดเอาไว้ในแผน 5 ปีเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 10

ภายใต้แผนใหม่นี้ลาวคาดการณ์ว่าจะสามารถถ่วงดุลด้านภูมิเศรษฐศาสตร์จากจีนได้ โดยสร้างความหลากหลายให้มากขึ้น ลาวเริ่มต้นแสวงหาการลงทุนโดยตรงจากพันธมิตรที่เติบโตเร็วอย่างเวียดนาม และพยายามฟื้นฟูความสัมพันธ์กับรัสเซียขึ้นมาใหม่ ผ่านการทำความตกลงหลากหลายด้านรวมถึงความตกลงเพื่อความร่วมมือด้านกลาโหมซึ่งกัน และผ่านความสัมพันธ์กับบรรดาชาติทางด้านตะวันตก เช่น การสร้างความเป็นหุ้นส่วนกับประเทศอย่างญี่ปุ่นและเกาหลีใต้

การปฏิรูปเชิงสถาบันในประเทศของลาวยังคงอยู่ภายใต้หลักการแกนหลักของพรรคคอมมิวนิสต์ลาว นั่นคือการสร้างเสริมสังคมนิยม โดยการคัดสรรบางส่วนที่เป็นคำแนะนำจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ที่ชี้ให้เห็นว่าวิกฤตหนี้ของลาวเป็นสัญญาณแสดงให้เห็นถึงข้อเท็จจริงของการตลาดสังคมนิยมที่จะไม่มีวันตกเป็นส่วนหนึ่งของโมเดลที่เป็นอิทธิพลตะวันตก

ความพยายามดังกล่าวสอดคล้องกับประวัติศาสตร์เชิงอุดมการณ์และแนวทางการปฏิวัติของลาวในอดีต แต่ก็มีต้นทุน เช่นเมื่อปลายปี 2025 ลาวออกพันธบัตรรัฐบาล 300,000 ล้านดอลลาร์ แต่ให้อัตราผลตอบแทนเพียง 11.25% สะท้อนถึงความกังวลของนักลงทุนต่อการดำเนินโครงการที่ผ่านมาว่าจะสามารถเลิกล้มได้หรือไม่ ในเมื่อลาวยังคงมีหนี้สินมหาศาลอยู่กับจีนเช่นนี้

ตัวเลขเมื่อปี 2024 แสดงให้เห็นว่าจีนยังคงเป็นผู้ลงทุนโดยตรงในลาวสูงสุดอยู่ที่ 66% ของเงินลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศทั้งหมด และแม้ว่ารัฐบาลลาวจะพยายามปฏิรูปแนวทางเศรษฐกิจให้กลับมาพึ่งพาตัวเอง เริ่มต้นการปรับโครงสร้างให้โปร่งใสขึ้น แสวงหาความร่วมมือจากธนาคารเพื่อการพัฒนาพหุภาคีมากขึ้น แต่การตัดสินใจสำคัญที่เกี่ยวเนื่องกับงบประมาณ, การบริหารจัดการทรัพย์สินของรัฐและการจัดการหนี้ ยังคงดำเนินการกันอย่างปิดลับภายในพรรคอยู่ดี